朱鎔基同志於2026年8月12日在北京逝世，享年98歲。18日上午，八寶山革命公墓禮堂莊嚴肅穆，哀樂低迴。在他遠行的時刻，重新回看他當年主導的經濟改革之路，也許正是最好的告慰。
20世紀80年代以來，中國的經濟體制經歷了深刻轉型。上一篇文章（詳見《鄭永年：從“計劃”到“市場”——鐵腕總理朱鎔基的“手術刀”》）中我們聚焦朱鎔基如何通過行政體制和機構改革，爲國家“骨架”裝上適應市場的齒輪。本篇文章則將鏡頭拉向經濟體系的“血肉”層面——稅收、金融與企業制度。朱鎔基的改革，本質上是鄧小平“社會主義市場經濟”概念的制度體現。1992年“社會主義市場經濟”確立爲政治路線後，朱鎔基成爲這一頂層設計最堅定的落實者。從分稅制到央行獨立，從“三角債”清理到“抓大放小”，他用一場“壯士斷腕”式的改革，爲中國的經濟現代性奠定了堅實的制度地基。
*本文摘編自鄭永年教授在2004年出版的Globalization and the State Transformation in China (Cambridge University Press, 2004) 一書的第六章（中文版《全球化與中國國家轉型》，鬱建興、何子英譯，浙江人民出版社，2009年）。
國家官僚機構改組主要是爲了處理國家與市場的關係。這並沒有告訴我們中國政府是如何利用現代經濟手段來管理和調節經濟的。這一章轉向後一方面，集中考察稅收、金融和企業制度這些關鍵部門的改革。在改革中國的財政和金融體制時，領導人試圖努力實現兩個主要目標。首先，財政和金融改革旨在推動市場經濟的進一步發展——通過改變國家與企業之間的關係；其次，領導人希望這些改革能夠建立起一個現代國家，即通過更有效的經濟管理，把經濟權力從地方政府轉移到中央國家。本章試圖把稅收、金融和國有企業的改革與領導人建構國家的努力聯結在一起。
稅收改革與稅制
自20世紀70年代末以來，中國的財政體制經歷了從單一稅制到多元稅制的徹底轉變。當領導人最初開始經濟改革時，他們認識到必須給企業以及地方政府提供動力以支持改革。通過財政放權，這個目的實現了。但這個過程在增強地方自主性的同時，導致了中央財政能力的下降。爲了扭轉這種不健康發展，中央政府創議並實行了分稅制，以此發展和增強自身的財政資源，同時適應地方政府的自主性。
財政放權
1978年，中國領導人通過經濟放權開始了市場導向的經濟改革。稅收改革是這個改革過程的重要一環，旨在爲農民和國有企業提供生產積極性，割斷國有企業對政府的財政依賴，平衡企業間的稅收負擔，促進生產者之間的公平競爭。
改革措施首先進入農村地區。農業的進出口交換比率因國家提高採購價格而大大提高了，隨後國家取消了強制性的生產配額，對超額的部分則向農民提供價格補償。同時，中央政府努力削減農業稅。
這些措施伴隨着家庭承包責任制，結果導致很大的、直接的生產波動。但是大量的農產品補償金加上其他開支，如國有企業補償金和大規模投資，加重了中央政府的財政負擔。政府預算赤字擴大了，並且必須向銀行貸款。銀行轉而也出現了通貨問題，導致了通貨膨脹。由於國家大部分稅收來自於國有企業，因此在農業改革相對成功之後，1984年開始了全國性的工業改革，目的是減輕預算負擔。
1983-1984年的改革：利改稅
1983年中央政府開始了“利改稅”的改革。國有企業劃分爲兩類，即大企業和小企業。大企業按55%的稅率繳納所得稅，這對小企業來說是一個進步。稅後的利潤在企業與國家之間劃分。這遺留了兩個主要問題：第一，只有單一的稅制，即公司所得稅，這使國家無法有效控制資源配置；第二，國有企業仍然需要提交稅後的部分利潤給國家，這抑制了企業更好地經營。換句話說，國家稅收仍然包括了稅收和利潤兩部分。1984年，進一步的改革措施得以實施。企業只需要支付所得稅，向國家提交利潤的強制命令被取消。利改稅的過程完成了，稅收成爲國家總收入的絕對主要部分。
“利改稅”給企業提供了尋求更大利潤的積極性。然而，稅制仍有待進一步改革。大中企業不僅必須支付所得稅，而且還要支付專門的企業調節稅。許多國有企業蒙受了損失，不得不與國家進行磋商以謀求補貼。在稅率過高的同時，實際的免稅者又過多，因此稅收並不如預期的那樣高。
“利改稅”有效地激發了企業的積極性（圖源：當代中國）
1987年改革：
企業承包經營責任制
1987年，中央政府在利改稅的基礎上向國有企業引入了企業承包經營責任制。這個制度的引入以20世紀80年代的試驗爲基礎，並於1987年後在全國實行。在企業承包經營責任制下，國有企業簽訂合同，在特定的利潤水平上繳納所得稅和調節稅。如果它們超過了合同規定的利潤水平，僅對其額外利潤徵收較低的稅。合同規定的稅收水平常常以前些年的利潤加上預期的增長額爲基礎。企業承包經營責任制旨在通過增強財政責任、強調利潤、賦予企業更大的決策自主權，提升企業的運營績效。
向這個新制度的轉變，影響了政府的稅收。在實行這個制度後，政府對企業的直接稅收穩步降低。例如，在1978年，直接稅收達到全國稅收的60%，其中93%來自國有企業的利潤款項。在1989年，直接稅收只佔全國稅收的19%，只有8%的直接稅收來自國有企業的利潤款項。
企業承包經營責任制使企業產生了提高經濟效益的強大積極性，因爲這給予其更大的決策自主性。但企業承包經營責任制也被診斷爲財政衰退的主要原因，因爲企業能夠保留所有或者大部分的超額利潤，而如果企業虧損的話，中央政府則還必須削減企業上繳的利潤款項。結果，中央政府的財政狀況逐漸惡化。
而且，在企業承包經營責任制下，每個省都擁有控制超額預算稅收的很大自主性。企業承包經營責任制的一個意料之外的結果是，它滋生了地方主義並導致“諸侯經濟”的興起。地方政府發展了產業，隨後中央政府試圖通過強行提高稅收把這些產業置於自己的控制之下。中央與地方政府的衝突由此深化了。
爲了提高政府稅收，中央政府在1989年進行了另一輪的稅制改革，即“利稅分留”。國有企業首先要支付所得稅，隨後上交一部分利潤給國家。通過這種做法，中央政府試圖儘可能多地分享國有企業所有的利潤，國有企業不再享有使用稅前利潤來償還貸款（因錯誤的投資決策而導致的貸款）的特權。爲了提高企業償還貸款的能力，國家降低了小企業的所得稅率。大中企業的稅率仍然維持在55%，但是小企業的稅率則設定在35%。
這次改革努力的結果仍不令人滿意。由於企業承包經營責任制的引入，企業與國家、中央政府與地方政府之間關於應該繳納多少稅收問題的談判急劇增多。國有企業管理者爲了贏得最好的稅收協議而更關心與政府討價還價，而不是與其他企業競爭。這破壞了政府致力於國有企業改革的理性考量。
中央-地方財政關係的制度基礎
中央政府在實施財政改革時面臨着嚴重的困境。如何通過獲得省市政府的支持來擴大國家稅收，同時又維持中央控制財政政策的一些手段呢？在傳統上，省市政府在中國行政結構中發揮着重大作用，因爲它們是稅收的徵收者、政策執行的工具、具有自身利益的機構。前兩個角色意味着沒有省市政府的合作，財政放權是不可能的。第三個角色則意味着省市政府常常具有與中央政府不一致的特殊利益。由此，關鍵是爲省市政府和企業提供適當和充分的激勵，以便它們積極支持中央政府擴大國家稅收的主要目標。但是說起來容易，做起來難。
中國財政制度的特徵是中央與省市的相互依賴。在理論上，中央政府憑藉單一稅制指導財政支出政策，決定稅收政策的所有方面。幾乎所有稅收都屬於中央政府的全國性稅收。省市政府只有少數幾個自身的稅收資源，它們分享了中央政府徵收的稅收，中央政府負有決定省份之間稅收分配的責任。但實際上，財政體制是分權的。中央政府不具備徵收全國稅收的單一機構，稅收更多的是在省市層面上由省市政府代表中央徵收的。事實上，中央政府的稅收首先來自省市政府，省市政府成爲中央政府的徵稅代理人。中央政府對省市政府徵稅的依賴，使得中國的財政體制非常複雜。
儘管在徵稅上發揮着必不可少的作用，但省市政府可能選擇既不課稅也不花費稅收。它們必須在其管轄領域徵集所有財政稅收，並把預先確定的部分上繳北京。國家預算收入在中央與省市之間的劃分並不以任何固定原則爲基礎，而是以特定安排爲基礎。整個稅收收入中分攤給某個省的部分服從於每年無法預測的變化，沒有哪個省確定地知道它的未來收入。財政部必須不時與各省進行討價還價，以決定各省應該向北京轉交的稅收額。
由於這種制度基礎，省市政府在提高它們的稅收上沒有直接利益，因爲它們是有剩餘還是出現赤字都不重要。平衡財政收支是中央政府的事情。由此，各省往往對中央政府的稅收行爲不滿，如同中央政府對省市政府的稅收行爲不滿一樣。在經濟改革開始後，省與中央的財政關係成爲一個不斷衝突的問題。必須從兩方面糾正這種關係。首先，中央政府必須讓渡更多的財政權力給省市政府，讓它們從努力征稅的行爲中獲利。其次，必須確立某種長期的規則來管理中央-省市的財政關係，也就是將兩者的關係法律化或制度化。
結果，從20世紀80年代開始，中央政府實行一種新的財政制度，即“分竈喫飯”。在這種體制下，中央政府不再計劃地方政府的支出，也不再規定強制性的財政目標。省市政府在它們那一部分上有權組織自己的預算——決定自己與下級政府的財政安排。通過分享五年內不變的工業稅和商業稅，它們可以獲得一個穩定而不斷增長的稅收資源。
在1982年到1985年之間，中央政府對財政結構做出一些重要調整，以提高它在全國稅收中的份額，並把預算外資金併入財政管理體制中。首先，採取從省市政府借用稅收，調整省市份額，以及削減中央政府對出現赤字的企業提供的補貼等措施，提高中央政府的稅收份額，包括削減中央政府的財政赤字。其次，除了廣東和福建，所有省份都實行一種分享總稅收的制度，它們在與中央政府分別談判確定的稅率下分享稅收資源的絕大部分，五年內不變。第三，中央政府控制預算外資金。採取各種措施來控制預算外資金的使用，包括向地方單位借款，執行緊縮的貨幣政策，提高利率，鼓勵儲蓄，實行嚴格的資金髮放政策。
人們期待這些改革能在中央與省市之間產生更穩定的財政關係，但這樣的結果並沒有出現。改革未能給中央政府帶來更多的稅收。雖然中央可以從各省獲得穩定的稅收收入，但它也需要向貧困省和國有企業提供補貼。政府赤字擴大了，成爲通貨膨脹的主要原因，並引起社會各階層的普遍不滿。
爲了控制赤字並改善財政環境，1987年，中央政府在一些富裕地區引入了承包責任制。實行這個制度的一個主要目的是要求所有各級地方政府平衡自己的稅收和開支。根據官方的解釋，實行這個制度有很多好處。首先，在稅收和開支上，改革打破了舊的單一的管轄權。稅收在中央與省市之間劃分。那些企業經營業績良好的省可以從自己的稅收中獲利更多。開支也在中央與省市之間劃分，因而省市對自己的預算負有責任。
其次，這次改革可以預期實現對省市的激勵制度化。新制度精簡了舊的財政資源的分級分配，不再限定具體的省市支出。相反，省市政府官員擁有決定自己開支的自主權。
第三，新制度極大地削減了中央與省市之間討價還價的需要。在舊體制下，兩者的財政份額一年確定一次。而在新制度下，一旦基本數據得到確立就可以持續五年。據此，只要中央的財政行爲更可預測，省市政府官員就能夠做出長期規劃。
然而，這些理性計算仍然沒有實現，這可歸因於中國財政制度的本質。中央政府希望通過財政自主性的放權，不但可以向省市政府提供激勵，而且可以向各省管轄下的各個企業提供激勵。但是中央政府陷入了困境：一方面，中央政府希望各省政府不要介入企業活動，而是交給市場去影響企業活動；另一方面，中央政府又需要各省政府有效地管理轄區內的經濟，從而爲中央政府帶來更多的稅收。而且，省市政府有自己的利益要維護，這進一步把財政改革複雜化了。各省市官員不僅要考慮既定的中央財政政策是否適合自己管轄的地區，而且還要考慮他們可以從這種政策中獲得什麼利益。中央向省市的財政分權並不保證省市政府官員會遵循中央官員先前設定的比例。財政改革給省市官員提供了積極性，他們像企業家一樣，利用各種方式提高省市稅收，其行爲結果並不總是與中央政府的預期一致。相反，這成爲地方政府尋求相對於中央政府的更大權力的有效工具。
中央與省市之間的權力轉移
所有這些財政改革導致了國家稅收的急劇下降。穩固的政府稅收佔GDP的比率持續下降，從1979年的34.4%下降到1989年的不足20%。政府未能降低開支以保持與稅收額的下降相適應，這形成了長期的預算赤字。
但是當我們考察中央與省市的稅收分配時，這幅圖畫並不簡單易懂。中央政府享有的稅收從1981年佔總稅收的20.6%提高到1990年的41.3%（見表6.1）。這個轉變主要歸功於中央政府的稅收改革，它使得部分的企業利潤直接上繳給了中央。1981年，中央政府花費了它所徵稅收的262%，這意味着中央政府非常依賴來自各省的稅收。但是1990年，中央政府只花費了所徵稅收的96%。中央開支的這種下降是一個重要變化。這有兩個原因：首先，它意味着在總稅收顯著下降的背景下，中央政府提高了對所徵稅收的享有份額；其次，省市政府削減了它們轉移給中央政府的收入。中央與省市由此在財政上變得相對獨立。
1981年至1990年，中央政府與各省間財政收支比例安排的變化（圖源：《全球化與中國國家轉型》，鄭永年著）
在省市這方面，稅收的享有份額從1981年的79.4%下降到1990年的58.7%，同時，同期開支從46%上升到60%。這些變化意味着各省不斷變得獨立，過去上繳中央的稅收現在保留在了省市。結果，中央政府的財政負擔加重了，雖然徵稅能力提高了。財政赤字不斷擴大的主要原因，可歸結於中央政府各種類型的巨大補貼。
財政放權也導致了各省間人均稅收和開支之間的巨大差距（見表6.2）。在1985年，上海的人均財政收入是1492元，西藏是40元，貴州是49元。這體現了較高水平的稅收與較高水平的經濟發展之間的相關性。四個省、直轄市徵收了31%的稅收——上海、北京、天津、遼寧，儘管這幾個地方只佔全國人口的6.4%。與此類似，財政開支上也不相同。在1985年，上海的人均財政開支是346元，北京是344元，四川是63元，安徽是66元。同是四個高財政收入的省佔了全國財政開支的15.2%。
1991年的省際間收支差別（圖源：《全球化與中國國家轉型》，鄭永年著）
與財政開支方面相比，徵收方面沒有多大不同。收入較高的省，其稅收也高。但是，高收入的省並沒有付出多大努力來徵稅，因此實際稅收可能低於預期稅收。換句話說，富裕的省市傾向於不努力征稅，即使它們能比貧困省徵收到更多的稅。
1994年的改革與分稅制
在20世紀80年代後期，稅制改革快速走向了分稅制或財政聯邦主義。對中央政府而言，分稅制的實施至少應該達到三個目的。第一，不管是中央政府所有的企業，還是省市政府或其他行爲體所有的企業，應該一律平等對待。在承包責任制下，不同企業常常受到很不平等的對待，這導致了不同企業之間的不公平競爭。由於分稅制對所有企業採取同一稅率，因此，省市政府不再以差別看待的態度對待企業。第二，分稅制應該在中央-省市的關係中被制度化。一旦全部分配已達成協議，中央政府不再直接干預省市的稅收事宜。省市政府將擁有實在的自主權決策本省的稅收事宜，它們會實施適合本省環境的不同稅收政策。第三，在新制度下，中央與地方政府之間的稅收資源是分離的。省市政府有權決定稅率、削減轄區內的稅收，由此可以利用財政政策來調控本省經濟。另一方面，由於中央政府有自己固定的稅收資源，並且仍然保留了（在中央與省市政府之間）分享稅收的權威，因此中央財政能力應得到提高，並且穩定下來。
1994年，中央政府建立了一種新的分稅制度，對中央與省市政府之間的關係進行了一些重要的制度性改革。首先，在這種新制度下，稅收劃分爲三個範疇：中央稅、地方稅和共享稅。中央稅收進入國庫，地方稅收進入地方預算，共享稅則依據先前制定的協議在中央與省市之間劃分（具體內容參見表6.3）。第二，建立了兩個相互獨立的稅務局：國稅局與地稅局。與授權地方稅務局徵收所有賦稅相反，中央如今憑依獨立於省市的機構徵稅。第三，新制度認可省市的獨立權力，即省市在不受中央干預下徵收一些類型的賦稅。中央還建立了“稅收返還”制度，共享稅收首先由中央政府徵收，隨後在中央與省市之間劃分。
1994年分稅制下的稅收基礎（圖源：《全球化與中國國家轉型》，鄭永年著）
這些制度變革一定程度上把省市的財政權力移交給了中央。如表6.4所示，從1994年起，政府的總稅收大幅度增長。從此次改革開始，政府的總稅收持續攀升。中央徵收的部分從不足全國稅收的30%提高到50%左右。如果把被強制收歸國庫的地方徵收賦稅也包括在內，那麼中央政府的實際稅收達到政府總稅收的三分之二。
中央政府與省市政府的稅收與支出（圖源：《全球化與中國國家轉型》，鄭永年著）
當然，在“稅收返還”制度下，中央政府必須回饋部分稅收給省市，但是，由於中央徵收並再分配大量財政收入，因此省市對中央政府的財政依賴性也顯著提高。在1994年之前，中央政府非常依賴像上海、山東、浙江、江蘇和廣東這些沿海省市的稅收。現在這些省市反過來依賴於中央政府的稅收。
金融自由與集權
現代金融制度是現代經濟國家的命脈。現代金融制度由銀行制度、資本市場組成，它們服務於金融資源的流動以及規制這些資源的使用。中國的金融制度仍然由銀行控制，儘管資本市場已獲得發展。在20世紀末，銀行的金融業務佔儲蓄者和投資者所有金額的90%。由此，我的討論集中於銀行部門的發展上。由於中央銀行如何運行決定了中央政府是否有能力控制金融部門，因此，我將具體考察中國的中央銀行即中國人民銀行的發展。
1978年以前，中國實行的是壟斷銀行體系。中國人民銀行發揮着中央銀行和商業銀行兩種功能。國際貿易由中國銀行操控，作爲中國人民銀行的外匯助手。在壟斷銀行體系下，政府與企業的融資需要由年度預算和年度貸款計劃實現，它們調控着金融資源的直接分配。政府與企業的業務體現在中國人民銀行的賬面記錄上，人民銀行的功能有點像政府出納員。在中央計劃時代，不需要金融業務，也不需要金融借貸。利率和貨幣供給被行政性地固定爲國家計劃的一部分。貨幣政策本質上是財政政策的附屬物。
經濟改革與銀行的制度建設
在中國，金融部門的制度重構如同其他制度建構一樣，也與經濟改革緊密相連。銀行部門的發展不僅反映了市場導向的經濟改革的要求，也體現了中國領導人領導經濟改革和重建中國經濟國家基礎的意願。
從20世紀70年代末開啓市場導向的改革以來，企業融資開始從直接的中央分配轉向貸款，並需要大規模的金融服務。由於經濟改革最初發動於農村部門，因此在1979年建立了中國農業銀行，集中於農村的儲蓄和貸款活動。
同年還建立了其他兩個銀行。中國銀行從中國人民銀行分離出來，併成爲直接附屬於國務院的經濟機構。爲了支持對外開放，這個銀行的業務範圍急劇擴張。此外，原來隸屬財政部直接行政領導的中國建設銀行，也變成直屬國務院，具有了與其他銀行一樣的行政等級。
1980年，中國加入了世界銀行和國際貨幣基金組織。爲了適應這些變化，中國投資銀行在1981年正式成立，目的是控制由世界銀行向中國提供的項目融資的支付。同樣，在1986年中國成爲亞洲發展銀行的一員後，中國投資銀行負責承擔支付來自亞洲發展銀行的資金。
20世紀80年代還發生了一些其他的重要變化，最重要的是1984年中國中央銀行的創立。在中國人民銀行成爲中央銀行之後，其儲蓄和借貸功能由中國工商銀行接手。中國工商銀行通過重組中國人民銀行的部門網絡而建立起來。
10年後的1994年，領導人在銀行部門開始了更激進的改革計劃。這次改革的主攻點之一是要建立一個強大而獨立的中央銀行，它的首要責任是維持貨幣和匯率穩定。主攻點之二是要把銀行體系商業化，國有專業銀行執行商業功能，把無利可圖的“政策貸款”留給三個新建立的“政策銀行”：中國國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行。這是爲了排除把中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行和中國建設銀行等四個國有銀行轉變爲商業銀行的障礙。
1995年中國通過了《中國人民銀行法》，確立了中國人民銀行作爲國家中央銀行的地位。隨後又制定了《商業銀行法》《票據法》和《保險法》。這些法律一起爲金融部門的金融管理和應有功能提供了基本的法律框架。
同時，競爭機制逐漸引入銀行體系，這有助於加快中國金融部門的發展。大體上說，這通過以下一些方式實現。首先，四個國家銀行之間的業務劃分最初是模糊的。四個國家銀行最初是根據不同業務領域而建立的，並不允許互相競爭。例如，外匯業務曾經由中國銀行壟斷。但隨後，其他三個銀行以及新建立的銀行和信託投資公司都被允許經營外匯業務。這種不斷擴大的競爭削減了中國銀行的外匯經營份額，其經營份額從1979年的100%下降到1996年的40%。
20世紀80年代中期以後，許多銀行和信託投資公司建立起來，最早的是中國國際信託投資公司。其他新的全國性銀行包括中國交通銀行、中國光大銀行、中國華夏銀行和中國民生銀行（這是第一個非國有銀行）。這些銀行不受制於任何地理侷限，可以在全國設立分行，但要經過中央銀行的批准。
同時，一些大的地區性銀行也建立起來，包括廣東發展銀行、深圳發展銀行、招商銀行、福建興業銀行、安徽省的蚌埠住房儲蓄銀行、海南發展銀行以及山東省的煙臺住房儲蓄銀行。新的金融制度爲所有金融機構創造了更大的發揮空間，既包括國家銀行也包括非國家銀行。
多年來，一些地區性銀行急劇擴張，已經超出了地區定位。例如，深圳招商銀行和上海浦東發展銀行已經各自在深圳和上海之外建立了支行。許多城市的信用聯社也已經轉變成城市合作銀行。最重要的是，銀行開始變得更具消費者導向，爲汽車和住房消費提供貸款。大的國家銀行也已經採取步驟提高它們的電子銀行業務，特別是中國工商銀行，開始在全國範圍內將其網上銀行業務擴展到企業。
最重要的是，銀行部門逐步向外國競爭者開放。20世紀80年代初，中國只允許少數幾個外國金融機構在經濟特區建立分行。1990年，上海成爲首個向外國銀行開放的沿海城市。1996年，上海的一些外國銀行獲得了有限開展人民幣業務的許可。1998年，更多外國銀行機構獲得這一許可。1999年，經營上的和地理上的限制進一步放鬆，許多城市和省市都允許外國銀行經營國內貨幣流通業務。
作爲漸進改革的一種結果，伴隨着中國經濟的動態增長和對外貿易的擴大，中國的金融部門在20世紀90年代經歷了顯著的成長。到1999年底，中國已能誇口自己擁有一個非常綜合性的銀行金融結構。它由4個完全國有的商業銀行、3個政策銀行、10個股份制商業銀行、90個城市商業銀行、836個城市信用聯社、41755個農村信用聯社、230個信託投資公司、70個金融公司以及15個租賃公司共同組成。
中國人民銀行總行大樓（圖源：維基百科）
亞洲金融危機與金融集權
亞洲金融危機對區域經濟和世界經濟都產生了重大影響，也包括中國這次危機引發了中國新一輪的多層次金融改革。其中中央銀行的改革體現了中央政府是如何努力通過運用強大的金融工具來控制中國經濟的。
在改革之前，中國人民銀行幾乎是一個不具有自主性的金融機構。最初它是國務院控制下的一個獨立機構，具有與財政部和其他計劃機構同等的行政級別。從“大躍進”（1957—1958年）之後到20世紀70年代中期，中國人民銀行附屬於財政部，其作用更多的是財政導向而非金融導向。1976年，中國人民銀行從財政部分離出來，但仍然是一個虛弱的金融機構。
在領導人啓動經濟改革之後，中國人民銀行發生了變化。1984年，中國人民銀行正式承擔中央銀行功能。1985年，中國人民銀行開始負責發行貨幣、管理借貸、設定利率、監察中國的外匯業務。它仍然保留了專業銀行的業務，制訂貸款目標，調控銀行間的資金流動。它還以中央銀行的身份承擔着管理和調節的角色。在1985年，中國人民銀行建立了監察部，1986年，國務院發佈正式法規，把中央銀行對專業銀行、農村供銷社和其他金融機構的監察合法化了。
所有這些變革體現出中央政府試圖把中國人民銀行建成中國經濟中一個有效的金融機構。然而，一直到朱鎔基1993年進行經濟改革，中國人民銀行才得以更有效地行使中央銀行的職能。在限制中國人民銀行作爲中央銀行運行的要素中，中央與地方的關係結構是重要的一個。
中央-地方的關係與中央銀行
領導層希望銀行體系能夠成爲管理中國經濟的間接工具。另外，如果銀行成爲以獲利爲目標的獨立企業，那麼它既能向企業提供金融資金，又能實現這些資金的優化利用。面對來自企業的金融需求，銀行應該擁有自主權，從而聚集金融資源，並向企業貸款。隨着企業競爭的不斷擴大，銀行體系也需要成爲獨立的逐利者。
爲了提高銀行的自主性，就必須向銀行部門引入政治分權措施，尤其是向中國人民銀行。這體現在任命體系的變化上。在1984年任命體系改革之後，在中國人民銀行中，中央委員會任命的職位數量至少降低了87%。只有少數銀行總部的職位是由中央任命的，很多先前由中央任命的職位現在都由銀行自己任命。
中央政府這樣做，是試圖賦予中國人民銀行與其他國家行政組織相對的權力。但是，中國人民銀行也存在中央-地方的關係問題，這極大地限制了中國人民銀行的權力。中國人民銀行的省市分行附屬於地方黨政官員。各省市黨委有權任命、辭退、調任和提升自身管轄地域中的銀行職員。這種結構破壞了北京的中國人民銀行總部在地方層面上貫徹自己的政策。實際上，地方分行很難對現實事務做出自己的決定，比如貸款的擴展。相反，它們的決定是對地方黨政官員的要求的回應。
爲了對付強大的地方性抵抗，20世紀80年代，中國人民銀行試圖在省市分行取得人事任免權，但收效甚微。只是到了1988年，中國人民銀行才正式擁有任命和撤銷省市和更下級分支機構經理的權力。然而，中國人民銀行仍然必須與地方黨政官員協商，因爲他們擁有人事任免的投票權。
在1989年事件、東歐共產主義解體之後，不確定性瀰漫了整個中國。1992年鄧小平南巡啓動了新一輪的投資擴張。快速而大量的投資流入導致了很高的通貨膨脹，威脅着中國的政治與社會穩定。中央政府付出了極大努力來對付經濟過熱。
1993年，朱鎔基副總理兼任中國人民銀行行長。這個職務使他能夠任命和撤銷各省市分行領導的職務。1994年初，財政部想通過貸款彌補整個國家的財政赤字，但中國人民銀行拒絕向財政部貸款，這在歷史上是首次這樣做。這個行爲在1995年頒佈的中國人民銀行法中正式合法化。北京的中國人民銀行總部獲得了對銀行貸款甚至財政制度的完全控制權。換句話說，中國人民銀行所有貸款和分配的權力都集中起來了。
亞洲金融危機後的銀行集權
中國是亞洲經濟中少數幾個未受到1997年亞洲金融危機大量負面影響的國家之一。中國成功地克服了危機，這被歸功於許多因素。首先，朱鎔基成功地通過危機前的激進金融改革實現了中國經濟的軟着陸。到1997年，就高增長和低通貨膨脹而言，中國比其他亞洲經濟擁有更強大的宏觀經濟基礎。中國經濟的良性運行和穩定的外部經濟地位，使中國在克服危機上的表現與其他亞洲經濟非常不同。由於中國的強勢出口和貿易順差，中國沒有出現經常賬戶赤字。
其次，在其他亞洲國家，大量的外國投資成爲熱錢，也即短期投資和債務。相反，流入中國的外國資本主要是外國直接投資，較少具有不穩定性。中國在引進外資上極爲成功，因此它的外部債務相對較少，特別是根據出口和外匯儲備來看。換句話說，中國不像泰國和韓國那樣存在過度借貸的問題。
第三，就資本控制而言，政府對金融系統的干預程度非常之高。對資本交易來說，人民幣幣值很難變動。國際貨幣投機者不可能站在中國的外面“買跌”人民幣。外部恐慌也不可能引發中國的大量資金外逃。
儘管中國相對地沒有受到區域金融危機的危害，但是中國領導人認識到中國的經濟體系也受到了類似泰國、印度尼西亞、馬來西亞和韓國的那些問題的困擾。金融體系受銀行統治、中央銀行缺乏自主性、政策性和政治性貸款、壞賬累積、缺乏一個強大而有序的公平市場、商業銀行調控能力脆弱、裙帶關係和腐敗等，所有這些因素造成了金融危機。而中國的經濟體系或多或少存在着這些因素。中國領導人在改革國家金融體系，尤其是改革中央銀行方面付出了極大努力。
1997年11月，中國領導人在北京召開全國金融工作會議，討論亞洲金融危機對中國的啓示。江澤民、李鵬和朱鎔基在會上講了話。其他的中央政治局常委也都出席了。這種高層會議並不多見，它表明領導集體非常關注危機對中國的影響。這次會議集中分析了中國脆弱的金融體系與其他亞洲國家之間的相似性，分析了這種脆弱的金融體系如何在這些國家引發了金融危機。會議尤其關注這些國家的中央銀行在商業貸款上爲什麼不能行使充分而謹慎的監管。
同時，中國的研究人員和思想庫展開了熱烈討論。許多人悲嘆國際金融資本的權力威脅到發展中國家的民族國家主權和國民經濟安全，另外一些人則相信金融危機深深根源於那些國家的內部制度。不管他們的觀點如何，他們全都相信經濟全球化是不可避免的，中國防止出現這種危機的唯一道路就是推動金融改革向縱深發展。
亞洲金融危機以及國內的反應給領導人採取一些激進手段改革國家的金融體系創造了有利氛圍，同時也帶來了一定的壓力。最重要的改革是中國人民銀行的改組，它把32個省市分行合併成9個區域性分行。新的銀行體系類似於美國聯邦儲備體系，被設想擁有自主權並脫離地方的政治干預。這個新體系在1999年開始運轉。
另外，對一些非銀行的金融機構也採取了一些嚴厲措施，目的是抑制這一部門的非法行爲。最著名的舉措是廣東國際信託投資公司的倒閉和破產，它是中國第二大信託投資公司。在廣東國際信託投資公司倒閉之前，政府於1998年6月採取了許多步驟來清算海南發展銀行和其他兩個信託投資公司。隨後，關閉了21個城市信用聯社和18個鄉村信用聯社，這是政府爲阻止金融系統中不良行爲蔓延所做努力的一部分。2000年8月，負債累累的中國教育科技信託投資有限公司倒閉。
政府還做出極大努力來增強中央對金融系統的調控。1998年6月，中國共產黨中央委員會成立了金融工作委員會，由政治局委員溫家寶領導。這個工作委員會的成立，是爲了對金融系統實行垂直領導。同時，爲了反腐敗，還成立了金融監督委員會。與此相似，政府採取行動增強了中國證券監督管理委員會對證券產業的垂直控制。1998年11月，還成立了中國保險監督管理委員會。
受亞洲金融危機影響的未完工廢棄建築之一，沙吞摩天大樓（圖源：維基百科）
金融改革與市場經濟
中國領導人已經做出巨大努力來改革國家的金融制度，尤其是銀行制度金融改革由增強中央銀行的獨立性、把國有銀行轉變成真正的商業銀行、發展一個有序的資本市場等共同組成。所有改革措施都旨在使市場這隻“看不見的手”在資源配置中發揮更大作用，從而爲市場經濟奠定一個制度框架。
儘管付出了所有這些努力，挑戰卻依然存在。首先，國家商業銀行仍有待改組。在1994年改革之前，這些銀行並不是作爲真正的商業銀行運行的，它們繼承了一種官僚管理模式，各分支機構處於銀行總部與地方政府的雙重領導之下。銀行被迫向虧損的國有企業貸款，而且常常與商業考量相悖。雖然像成立三個政策銀行這樣的改革措施減緩了一些壓力，但國家商業銀行仍然被政府逼迫開展無利可圖的貸款。
進而，銀行系統內部也存在問題。銀行及其分支機構的管理人員常常是政治性任命，他們並不對銀行的商業運行負責。還存在很多問題，如內部控制脆弱、紀律較差、缺乏訓練有素的專業人員等，這些問題一直困擾着金融部門。
更重要的是，中央銀行即中國人民銀行能否具備充分的獨立性，有效地發揮其功能，這仍然是不確定的。1995年通過的中國人民銀行法已闡明，中國人民銀行應該獨立執行貨幣政策，不受任何干預。然而，正如尼古拉斯·拉迪（Nicholas Lardy）所指出，許多因素嚴重限制了中國人民銀行設想的獨立性。
建立現代企業制度
中國建構一個現代經濟國家的第三個重要方面，就是通過國有企業改革來建立現代企業制度。國有企業本質上是舊的計劃經濟的產物。在中國，它們過去的主要功能是作爲社會經濟實體而不僅僅是生產單位。許多大型國有企業的功能目標並不限於利潤的最大化。它們的運行包括提供大量的社會服務和福利服務，這些標準的“公共產品”有教育、醫療、住房、幼兒服務和養老金等。事實上，許多大型國有企業就像一個“小型福利國家”。因而並不令人驚訝的是，它們在“預算軟約束”下運行，政府常常要補貼它們的虧損。
有官方統計數據表明，1996年，中國有大約32萬家國有企業，其中24萬家一般被歸類爲小企業。32萬家國有企業中，只有11.8萬家從事工業生產，大約有1.6萬家企業被歸類爲大中型企業。
1978年，國有企業佔了中國工業總產值的78%。到1996年，這一比重降低到29%。但是，不要把國有部門較低的產出比重誤會成其經濟重要性消失的信號，因爲1.085億或74%的城市工業人口仍然依賴於國有企業提供“從搖籃到墳墓”式的就業保障。而且，整個國有部門仍然控制着全部國有資產的近61%，佔全國總銷售額的55%。就對外貿易而言，1995年國有企業的對外貿易佔了中國整個出口總額的67%、進口的50%。國有部門在中國經濟中的重要性體現在它是中央政府主要稅收資源這個傳統角色上（表6.5）。事實上，國有企業仍然主導着關鍵的重工業，如鋼鐵、煤炭、冶金、化學、能源石油，這些都是規模經濟，鄉鎮企業無從插手，外國投資者也不允許進入。
1978年至1994年，國有企業的利潤與稅款（圖源：《全球化與中國國家轉型》，鄭永年著）
從20世紀90年代中期開始，領導人開始公佈自己的“500強”，大部分是國有企業，包括歷年業績最好的“前三甲”都是國有企業。1另外，還有一些“紅籌股”企業已經作爲香港證券交易所的“H股”、紐約證券交易所的“N股”上市。但據這樣一幅圖景就得出中國有許多“很好的國有企業”，那是一個誤解。1993年，中國政府宣佈三分之一的國有企業虧損，另外三分之一剛剛破產。虧損的國有企業的比例不斷上升，到1997年上半年，有47%的國有企業宣告虧損。
在20世紀80年代，中國的國有企業改革主要集中在提高企業治理上，強調管理自主權和責任的不斷提高，但事實上，在這些方面並沒有什麼實質性的進展。20世紀90年代初，中國國有企業尤其是大型企業中基本的社會主義工作方法仍然沒有改變。但是國有企業面臨着新的經濟危機。1989年事件之後，政府採取了信貸緊縮政策，結果導致許多國有企業爲嚴重虧損而擔憂。許多企業和國家銀行都陷入嚴重的“三角債”困境中。這些負債累累的國有企業除了給金融部門帶來嚴重威脅外，也給政府帶來了巨大的財政負擔，政府常常被迫對它們的虧損進行補貼。由此，中國領導人除了做出新的努力以解決國有企業問題之外，沒有別的選擇。
朱鎔基的最初努力
在朱鎔基擔任副總理的最初幾年，他面臨的一個挑戰就是處理“三角債”問題。朱鎔基試圖通過注入大量資金來結束這個系統的惡性循環。但是舊的債務鏈條切斷了，很快又產生了新的。朱鎔基認識到，不對國有企業強行實施“硬預算約束”，“三角債”就不可能終止。但是如果沒有其他的激進改革措施，“硬預算約束”不可能實現。朱鎔基必須尋找新的方式處理國有企業問題。
在經濟貿易辦公室成立後，朱鎔基開始推行他的經濟改革理念，他的改革創議在1992年鄧小平南巡時得到了鄧小平的支持和鼓勵。1993年3月，第八屆全國人民代表大會通過憲法修正案，“國營企業”正式更名爲“國有企業”。這個簡單的名字變動非常重要，它區分了企業所有權與企業管理權，顯然表明政府不再直接干預企業管理。國有企業爲國家所有，但在技術上，由企業自己管理自己。換句話說，國有企業如今可以整合進各種市場導向的制度當中。
1993—1997年的公司化嘗試
1993—1997年間，國有企業改革的主要目標是建立“現代企業制度”，這也被1993年11月中共十四屆三中全會採納爲整個經濟改革工程的一部分。
特別是除了進一步提升企業治理能力外，政府還強調了公司化。這樣，國有企業被鼓勵通過改革內部運行機制和動力結構而發展出一種能夠盈利的“現代企業制度”，或者通過合併、強強聯合以及其他聯合方式而形成新的企業集團。同時，股份制的試驗逐步增加。事實上，其他領導人期待着建立起類似日本集團公司（Keiretsu）和韓國財團公司（Chaebols）那樣的模式。首先，爲了給公司化浪潮提供一個現代法律框架，中國政府於1994年頒佈了《公司法》。
1995年初，朱鎔基改革國有企業的工作計劃進一步走向更明確的“抓大放小”策略，“把大的國有企業培養成集團公司，讓小的國有企業面對市場力量”。其他領導人相信他們能夠通過各種改組方式，如重組、兼併、合併、租賃、合同管理、股份有限公司甚至是直接破產，“放手”24萬家或更多的小企業，同時出於一些明顯的經濟、社會原因，必須保留1000家中央政府所有的大型國有企業。這些關鍵的國有企業仍然具有戰略重要性，它們構成了中國工業經濟的支柱。
1997年《政府工作報告》宣稱，由於這些改革措施，在1996年，1000家大型國有企業中有300家企業，在國家銀行注入貸款資金以及實行財政緊縮控制之後，提高了它們的績效，另外有57家國有企業形成了現代企業集團。然而，根據1997年對12.4萬家國有企業的調查統計數據，國有企業的資產負債率介於71.5%與83.3%之間。
1997年後的國有企業改革
在中國共產黨十五大之前，如何進一步改革國有企業成爲中國的熱點問題。焦點是中國是否應該走向私有化。在過去的中國，公開提倡“私有制”是一個意識形態的禁區，引發社會主義與資本主義之間本質問題的舊爭論。在過去，國有企業的改革策略，通過淡化改革的“私有化”方面，有意避免直接針對“國家所有制”問題，以不觸及意識形態禁區。要進一步推動國有企業改革，領導人必須首先確立意識形態基礎。
領導人所做的事情，實質上就是規勸人們把“公有制”與“私有制”的對立這種無益的爭論放在一邊；並且重新提醒人們注意，中國仍然處於轉型中的“社會主義初級階段”，由此可以允許“多種所有制共同發展”“各種經濟部門共同發展”。這表明了領導人在改革國有企業所有制結構時的靈活性，由此邁過了早期改革努力的重要溝坎。早期改革在處理與國有企業所有權和管理權相連的內部動力機制薄弱問題時，遇到了困難。
1998年，政府正式引入“股份制”這個新概念。它在技術上是中國形式的“私有化”的另一種說法。“股份制”計劃更有效地表明瞭國家所有制的關鍵問題，這就是，不在企業中佔有股份，工人和管理人員就沒有將企業經營好的內在動力。
這些概念的調整，使得朱鎔基能夠依據市場原則來推動國家體制的激進重組。然而，就國有企業改革而言，這些政策創議沒有多少是新的。基本策略仍然是“抓大放小”。儘管亞洲金融危機嚴重打擊了韓國的財團公司，但是領導人仍然決定推進原定計劃。對大中型國有企業來說，改革試圖提高企業的治理能力，但也強調“公司化”或者把國有企業轉變成獨立的現代公司。因此，一些合併，一些破產，一些與外國合資，一些在國內外上市。
對大多數小型國有企業而言，主要的改革策略也仍然不變。但政府更願意“放開”它們，實際上允許它們選擇適合自己的方式：重組和改組、合併和/或兼併、租賃和合同管理、改爲股份公司或者甚至出售。由於私有制不再是意識形態的雷區，更多的國有企業都能在這一時期轉變成股份公司。企業宣佈破產、出售（甚至給外國合資者）變得更加容易。這些小型國有企業被給予了更多的選擇權和更大的靈活性，能夠選擇自己的改革道路。許多小型國有企業開始進行潛在的競爭活動，這些都不需要國家在場。
朱鎔基和其他領導人依據市場原則全力以赴地進行國有企業改革。然而，經濟改革既是經濟行爲，也是政治行爲。在創設和執行改革政策時，領導人必須謹慎地估算來自國有企業改革的風險與成本。失業問題越來越嚴重，尤其是在城市。這是對領導人的一個巨大挑戰。
在當前佔據統治地位的國有部門，就物質、金融、人力資源及其社會責任和對政府的稅收貢獻而言，還需要一個更長的改革過程才能實現企業與經濟兩方面的可見的真實利益。中國國有企業不僅存在許多“硬件問題”，如資金短缺、技術設備過時等，而且還存在許多“軟件問題”，如腐敗、任人唯親、管理和工作方式的舊模式，這些都不是簡單的技術手段可以解決的問題。中國還需要花多年時間來建立一個有效的法律框架。改革後的國有企業還需要花費很長時間才能學會像競爭性商業法人那樣行事。
經濟國家主義與國家建構
本章已經廣泛討論了中國領導人在稅收、金融和企業部門進行的所有改革。改革的目的不僅是建立市場經濟，而且還要建立一個現代經濟國家。換句話說，鑲嵌在所有這些改革努力中的是這樣一種理念：隨着市場導向的經濟不斷發展，必須重建一個現代經濟國家。由此，伴隨所有這些改革而來的是中國經濟國家主義的興起。
經濟國家主義在20世紀80年代末出現，證明了中央政府各種集權化舉措的正當性。許多政府官員和知識分子開始反思經濟放權的政治後果。放權策略主導了20世紀80年代的中國經濟改革，這遭到了嚴厲的批評，因爲批評者相信這導致了地方權力中心的興起，由此地方在實施自己的發展政策時架空了中央政府。在比較了中國與其他國家之後，王紹光——在20世紀90年代初他的著作非常有影響力——提出警告，中國國家能力的削弱不是一個好預兆：遠非產生我們大部分人所希望的“瑞士化”，往好的方面，它也許會導致產生一種穩定但軟弱的民主，或稱之爲“印度化”；往壞的方面，中央權威的倒塌甚至會導致國家的分裂，或經濟的“非洲化”加上政治的“黎巴嫩化”。
經濟國家主義旨在通過國家計劃實現合理性。它並不排斥市場，但強調市場的運轉必須受國家計劃的指導。在中國，這種意識形態深深體現於陳雲的著作當中，陳雲也是中國經濟制度的奠基人之一。在改革之初，陳雲堅持強調國家計劃的重要性，並且認爲經濟改革與政治改革必須在國家計劃的背景下展開。換句話說，改革最重要的目標是實現市場力量與國家計劃兩者間的合理平衡。
在意識形態上，經濟國家主義這個概念很大程度上來自陳雲的這種經濟思想。經濟國家主義認定過去的改革導致了較大的地方自主權，同時中央政府的權力快速削弱。經濟國家主義認爲，從中央政府視角看，較大的地方自主權至少產生了三個嚴重“錯誤”。第一，地方自主權的特徵是排斥中央權力。中央政府的權力不能滲透到各省，也不能利用宏觀經濟政策來協調它們的經濟活動。結果是，投資過度擴張，中央政府的稅收卻急劇下降。第二，由於中央政府不再處理地方經濟事務，加上中央政府稅收急劇下降，中央已無可能向全國提供“公共物品”，而地方政府的管轄權卻快速擴大。這個事實具有很大的政治意義。公民發展出強烈的地方認同，與地方官員一道抵制中央政策。第三，放權把全國的發展優勢放在沿海地區，爲這些地區的經濟發展提供了大量的激勵，而這造成了沿海地區與中國其他地區間不斷擴大的發展鴻溝。結果，新權威主義政權被廣泛地認爲是必要的，人們相信中央政府在建立一個全國性市場上應該發揮重要作用。許多人認爲，決策的無限制放權會導致中國經濟的崩潰。財政事務權力的重新集中是絕對必要的。在陳雲看來，中國經濟面臨的關鍵問題是，“能否在較短的時間裏，使必要的權力，特別是以財政集中爲核心的經濟權力重新集中到中央政府的手裏”，因爲任何一種現代經濟都要求對財政、金融等宏觀調控權的集中，從而中央政府可以貫徹實施宏觀管理政策。
經濟國家主義認爲，中國並不存在純粹的市場經濟，因此需要國家在維持國家完整性上發揮重要作用。強大的地方自主權已經使中央政府制定和實施宏觀經濟政策變得不可能，由此中央政府必須重新集中經濟權力來限制已經過於放權了的地方自主性。
而且，持續的經濟增長依賴於中國是否能夠創造出一個全國性的市場來整合中國經濟。中央政府必須負責建立起這樣的市場。地方自主性導致中國經濟呈現出蜂窩狀的特性，這是中央政府在建立一個全國性市場時面臨的主要障礙。中央政府必須重新集中權力，限制甚至“摧毀”地方保護主義。
經濟國家主義體現在本章討論的政府重新集權化的努力之中。1994年，任仲平在《人民日報》上很好地描述了20世紀90年代所發生的事情，當時《人民日報》對重新集權的看法是：
80年代的改革主要是自下而上的自發推進，自上而下的放權讓利。在那個階段上，衝擊舊體制的主要動力來自地方、來自基層……在改革的攻堅階段，情況就不同了。由於建立新體制需要做的工作方面衆多，它們之間又需要緊密協調，這就必須由一定的權威機關制定基本的規則進行協調……新的財稅體制、金融體制、外貿體制、投資體制的確立，也都決不是可以用自下而上、自發推進的方式實現的，而必須由堅強有力的國家高層權威機構對整個改革進程自上而下地進行統一協調和組織實施。
本文作者
鄭永年：香港中文大學（深圳）公共政策學院院長、前海國際事務研究院院長。