近日，蘇州工業園區斜塘街道司法所所長伍靜收到一份街道辦發來的信託制物業協議，她要趕在街道黨工委會議舉行前，拿出審覈意見。
“協議的合法性和風險點在哪，司法所要提前審查，給出法律意見。這成了街道集體審議前的‘硬槓槓’。”她說，司法所今年審覈的合同已有81份。
去年8月，江蘇省政府辦公廳印發《關於加強基層法治審覈提升依法治理水平的實施意見》，基層法治審覈工作在江蘇省全面推開。大半年來，這項工作在各地開展得如何？還面臨哪些問題？如何讓依法辦事成爲幹部自覺？記者就此展開調查。
基層依法行政，有了“法治防線”
“不行，這合同不能籤！”
連雲港市贛榆區司法局工會主席安軍在審覈某鎮微風發電項目合作協議後，作出如此答覆。
協議中，擬合作公司承諾，鎮政府只需提供村道兩旁空地，公司就在當地投資1.2億元開發能源項目。面對這個“一本萬利”的項目，鄉鎮相關負責人坦言，雖心動，但仍有顧慮。
隨後，該鎮司法所、贛榆區法治審覈中心展開調查，提出包括項目審批、投資方資信、投資風險等19條複審意見。意見中，安軍反映，他查詢了國家企業信用信息公示系統，發現這家公司3名股東的出資方式均爲知識產權，無貨幣出資，且企業無參保人數。此外，這家企業未取得市級能源類項目投資主管部門覈准，擬投資選址也不在贛榆相關規劃區內。
“鎮政府評估後認爲風險太大，果斷拒絕了合作。”安軍說，招商引資熱潮下，一些地方難免有“項目飢渴”，盲目允諾優惠條件或各種便利，等到出問題後，才意識到決策失誤、合同“帶病”。
據瞭解，贛榆15個鎮配備31名擁有法律專業背景的審覈人員，當地經複審的行政事項無被提起復議、訴訟情況發生。像安軍這樣的法治審覈人員活躍城鄉，成爲基層政府依法行政的“第一道防線”。
鄉鎮（街道）曾是行政複議糾錯、行政訴訟敗訴“重災區”。盱眙縣某鎮幹部坦言，不少糾錯、敗訴情況，源於基層法治審覈力量薄弱，常常面臨合同、文件“無人審”“不會審”的困境。
“在全省建設法治政府的整體格局中，鄉鎮（街道）仍是一塊‘短板’。”蘇州大學王健法學院副教授施立棟告訴記者，“短板”之短，在於基層政府依法行政能力、法治思維運用、程序規範適用等方面能力還有欠缺，這導致行政爭議數量多、化解難等問題長期存在。正因如此，作爲一項預防性法律制度，基層法治審覈在推動基層矛盾糾紛案件減量、從源頭上防範風險發生等方面具有廣闊空間。
《實施意見》從審覈範圍、工作規範、審覈模式、能力提升、責任體系等方面對基層法治審覈予以規範，明確依法將重大行政決策、行政規範性文件、重大行政執法決定等作爲法治審覈必審事項，並首次從省級層面將政府合同納入基層法治審覈範圍。目前，江蘇省所有鄉鎮（街道）均已明確基層法治審覈機構，13個設區市均已編制審覈事項指導目錄。
明確制度剛性，強化審覈“底氣”
法治審覈是基層治理末梢的一道關鍵防線。能否把牢法治關口，直接決定基層治理效能高低。
截至目前，蘇州全市97個鎮（街道）全部配備審覈人員。他們常態化列席鎮（街道）黨政議事決策會議，參與重大事項研討研判，成爲基層政府科學決策、依法履職的參謀。伍靜，就是審覈隊伍中的一員。
“東韻社區民俗宴會廳關停這事，牽動着不少人的心。”伍靜告訴記者，十多年來，社區動遷居民操辦紅白喜事，大多使用宴會廳，這裏每月要辦五六場活動。2024年初，宴會廳主體結構被鑑定爲危房後緊急關停。等了幾個月不見改造，居民意見不小。
去年3月，斜塘街道將該項目納入重大行政決策，司法所隨即展開全流程法治把關。伍靜說，民生項目往往面臨推進慢、協調難、矛盾多等問題，司法所通過合法性審查釐清項目審批、資金使用、第三方施工監管等流程，也把項目進度、改造流程與決策依據一條條解讀給居民代表聽，每一筆款項、每一道施工環節都納入監管。
宴會廳歷經5個月的改造，順利竣工投用。東韻社區居民華爲英說，賬目、流程一目瞭然，這種公開透明的做法讓人心裏踏實。
近3年，蘇州全市鎮(街道)法治審覈總量年均增長超2000件，2025年達10982件，審覈範圍向村(社區)自治章程、村規民約、調解協議等延伸。
法治審覈肩負守住行政決策的“法治底線”職責。比如，某地要發展陸上風電項目，協議中包含“優先支持乙方獲取開發權”“確保乙方獲得優待政策”等內容，涉嫌影響市場公平競爭，違反國家公平競爭審查制度。審覈人員反饋後，刪除相關承諾性內容。
在這樣的同級審覈中，敢說“不”並不簡單。有一線審覈人員向記者反映，面對鄉鎮（街道）重要部門，司法所往往有些“底氣不足”。
爲了讓審覈人員更有底氣，不少地方正在完善相關制度。去年3月出臺的《蘇州市基層法治建設條例》，以立法形式確認基層合法性審查工作制度框架。蘇州還印發實操手冊，統一審覈標準、流程和文書格式。一些地方明確，未經法治審覈的事項，不得提交上會。爲防止審覈流於形式，還有地方健全責任追究和盡職容錯機制。
“制度的剛性讓我們在審覈時敢於堅持原則、大膽提出否決意見。”一名基層法治審覈人員說。
既要敢於“挑刺”，更要善於建言
法治審覈員中流傳這樣一句話：既要敢說“不”，又要善建言，纔是一名合格的審覈員。
海安光伏接入戶數在南通最高，但光伏合同糾紛也逐年增多。“合同一簽25年，想翻修、改建房子，我們根本做不了主，全得聽光伏企業的。” 海安市大公鎮賁集村村民崔恆鳳說。合同條款不規範、權責劃分不清晰、維權成本偏高等潛藏風險一直是當地農戶一塊“心病”。
針對農戶的顧慮，大公司法所所長曹進對合同進行合法性審查，同時向司法局反饋。海安市司法局在對13個區鎮相關情況調研後擬定《戶用分佈式光伏發電項目屋頂租賃合同(範本)》，並下發到鎮村。合同文本規範了，農戶權益得到進一步保障。
南通市司法局立法處處長許飛發現，不少文件瑕疵源於起草、決策階段缺乏專業指導，“臨會前一天才送審”的情況偶有發生。爲此，當地構建合法性審查提前介入機制，在鄉鎮重大行政決策前的調研洽談、方案擬定、公衆參與和專家論證階段，審覈人員全程參與，詳細瞭解決策背景、預判法律風險，變“事後糾錯”爲“前端防控”。
法治審覈從單純判斷“行不行”向“如何行”深化，基層政府的思維也同步轉型，從事後補救向事前預防、主動防控轉變。記者瞭解到，除了省定的4類必審事項外，一些地方結合實際，將信訪高頻、複議糾錯集中、訴訟風險突出領域的涉法事項納入審覈目錄。
在洪澤湖東部溼地退圩還湖工作中，盱眙的官灘、管仲、淮河等沿湖鄉鎮司法所提前介入，協助鎮街完善工作方案，對80餘份退圩補償協議履行合法性審查，從源頭上規範行政程序。
數字技術讓合法性審查更高效。南京市雨花臺區探索數字化審查流程，實現基層材料在線報送、重大事項一鍵直達、審覈意見即時反饋、合同風險即時處置。同時，將AI技術運用到審查中，對接完善法律法規數據庫，多維度掃描排查風險。
釐清權責邊界，實現質效平衡
最讓安軍感慨的是，今年，他更忙了。他說，越來越多基層幹部認識到，法治審覈這種“治未病”的制度，提升了行政效能，大家愈發習慣遇事主動找法。
“鄉鎮幹部常帶着司法所工作人員，抱着一摞材料來請法審中心把關。”安軍說，政府信息公開、履職申請答覆、村務公開內容，甚至12345熱線投訴答覆都拿來“過一過堂”，法治審覈成了“剛需”。
主動上門報審多了，但審覈冷熱不均現象依然存在。記者從多地瞭解發現，在4類必審事項中，重大行政決策的審覈相對不多，有的地方一年僅一件。
“問題的根源在於，各地對重大行政決策、行政執法決定、政府合同三類核心審查事項的界定模糊，判定標準不一。”東南大學法學院院長熊樟林說，不少地方自行設定審覈門檻、目錄，認定尺度參差不齊，極易導致監管漏洞。建議出臺統一的規範細則，明確審查事項具體範圍與認定標準，減少各地自由裁量空間。
圍繞提升重大行政決策的法治化、規範化、科學化水平，淮安正在制定《重大行政決策合法性審查工作規則》。淮安市司法局備案審查處處長周健說，當地探索以負面清單的方式，進一步清晰劃定政府決策的權責邊界與事項範圍，有效避免權責交叉、重複履職、資源空耗等問題。同時探索差異化審查模式，對於涉及經濟社會發展全局、重大改革、民生保障等重大事項，實施全程跟進、重點從嚴審查。
針對基層普遍面臨的法律人才稀缺、審查內容泛化的情況，熊樟林建議，整合縣域法治資源，組建集中法治審覈中心，推行統一集中審覈模式，補齊基層專業力量缺口。同時，部分地區將行政決策合理性研判、產業發展科學性水平等內容納入審覈範圍，遠超合法性審覈的法定職責，應精準劃定審查權責邊界，讓基層法治審覈迴歸本職。